数据要素是参与社会生产经营活动，带来经济效益，以电子方式记录的数据资源，是国家发展的战略性基础性资源，也是驱动数字经济发展的强大动力。加强数据治理、深化数据开发、保障数据安全是释放数据资源价值的关键环节。近日，中央网络安全和信息化委员会发布《“十四五”国家信息化规划》（以下简称《规划》），作为指导未来五年的国家信息化发展的纲领性文件，《规划》提出建立高效利用的数据要素资源体系。“十四五”时期，要充分发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，精准谋划、有序推进我国数据资源开发利用、数据要素价值释放迈上新台阶，为网络强国、数字中国、智慧社会建设奠定坚实基础。

数字经济事关国家发展大局，数据要素已成为数字经济时代影响全球竞争的关键战略性资源。释放数据要素价值，有助于提升全要素生产率，赋能现代化经济体系高质量发展；有助于提升政府治理效能，推动国家治理体系和治理能力现代化。

（一）数据要素是国家发展的战略性基础性资源

数据要素具有非竞争、可共享、无限增长的特性，贯穿生产、分配、流通、消费等各环节，对经济社会变革产生深远影响，已经成为国家关键战略性基础性资源。当前，全球数据量指数级增长，世界各国抢占数据发展先机。美国、欧盟、英国、日本等全球主要经济体均通过出台国家数据战略、完善国内数据立法、加强国际数据合作等多种方式，将数据作为战略资源进行开发利用。2020年，我国数据总规模达到3.9ZB，同比增长29.3%，占全球数据总量9.3%，居全球第二位。党的十九届四中全会首次提出将数据作为与土地、劳动力、资本、技术等同等重要的生产要素参与分配。数据要素通过融入生产生活各环节，大幅提升传统要素资源的资源配置效率，助力城市管理、公共服务和经营决策实现全局优化，对农业、工业、政务、交通、教育、城市管理等领域形成倍增作用，为经济社会发展提供不竭动力。

（二）数据要素是驱动数字经济发展的动力引擎

数据要素的高效利用与合理开发，提高全社会劳动生产率，有助于实现生产率跃升、产业链优化和竞争力重塑，正成为驱动数字经济发展的动力引擎。习近平总书记指出，“要构建以数据为关键要素的数字经济。建设现代化经济体系离不开大数据发展和应用”“数字技术、数字经济可以推动各类资源要素快捷流动、各类市场主体加速融合”。数据要素将对劳动力、资本等其他要素资源形成乘数作用，放大各类生产要素在社会流转中产生的价值。例如，数据要素在工业企业和金融机构间的共享互通，为中小企业低成本融资提供可能；数据要素在劳动力供需市场的有效流转，缓解疫情下企业用工难题。OECD发布的《数据和数据流动的映射方法》指出，数据利用有助于产品、流程和组织的改善和创新，促进企业劳动生产率增长5%-10%。此外，数据要素与其他要素的深度融合，催生出金融科技等“新资本”、智能机器人等“新型劳动力”，不断释放创新活力。

（三）数据要素是推动治理能力现代化的重要抓手

数据要素价值释放将助力数字政府、数字社会建设，推动我国治理体系和治理能力现代化。习近平总书记在主持“实施国家大数据战略”集体学习时强调，要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新。例如，在疫情防控中，基于政府与社会数据融合开发的“健康码”，为疫情防控精准施策提供了巨大帮助，成为疫情防控“中国经验”的重要组成。政务数据与社会数据融合，打破原有数据壁垒，充分发挥多方数据资源的专业化、全覆盖、公信力强显著优势，在疫情防控、医疗卫生、交通出行、文化教育、城市服务等方面发挥巨大作用，提升政府组织运行效率、推动社会治理模式创新、丰富数字化便捷服务场景，全面提高治理和服务效能。

“十四五”时期，要充分发挥数据作为新生产要素的关键作用，以数据治理为突破提升数据质量，以数据开发利用为抓手激活要素价值，以立法规范为重点保障数据安全，加快完善与我国发展实际相符合的数据要素资源体系，释放数据要素价值。

（一）以数据治理为突破推动数据质量提升

数据治理是释放数据价值的首要环节，准确及时、完整一致的数据资源是数据要素价值释放的重要前提。近年来，我国不断完善数据治理标准规范，出台了《政务信息资源共享管理暂行办法》等政策提升政务数据质量，发布了国家标准《数据管理能力成熟度评估模型》，帮助企业评价、提升自身数据管理能力。“十四五”时期数据互联互通互操作要求进一步提升，数据治理综合性、跨行业、跨区域等特点更加突出，但各级各部门数据治理统筹推进不足、数据责任主体多样、跨层级跨区域数据共享困难，需要建立完善央地协同、职责清晰、分工有序、协调有力的数据治理协同工作格局。要加快推进数据标准规范体系建设，制定数据采集、存储、加工、流通、交易、衍生产品等标准规范；建立完善数据治理能力评估体系；探索多主体协同治理机制，聚焦数据管理、共享开放、数据应用、授权许可、安全和隐私保护、风险管控等方面，加强“政产学研用”各方数据治理协同。

（二）以开发利用为抓手激活数据要素价值

数据开发利用是激活数据要素价值的关键。当前，我国围绕“数据资源、基础硬件、通用软件、行业应用、安全保障”的大数据产品和服务体系初步形成。我国已成立20余家大数据交易所，上海、北京等地积极探索数据交易配套制度。但与国际上数据开放共享程度较高的国家相比，我国数据开放范围和渠道仍有不足，数据应用深度开发仍需加强。要建立健全国家公共数据资源体系，构建统一的国家公共数据开放平台和开发利用端口，推动人口、交通、通信等公共数据资源安全有序开放；支持构建农业、工业、商业、教育、医疗、安防等领域规范化数据开发利用场景；选取重点行业培育一批具有国际一流水平的行业大数据应用平台和应用市场开发主体，持续提升数据开发利用能力。

（三）以风险防护为重点强化数据安全保障

加强数据要素流通的风险防护，确保数据合规利用是释放数据价值的安全保障。我国在数据安全领域加速推进立法工作，2021年出台《数据安全法》《个人信息保护法》，加强保护个人的合法权益和社会公共利益。“十四五”时期，数据资源总量将指数级持续增加，跨部门、跨领域的数据流通更加活跃，完善的数据安全机制、防范数据泄露等安全风险成为保障数据安全的重点方向。要加强数据收集、汇聚、存储、流通、应用等全生命周期的安全管理；建立数据分类分级管理制度和个人信息保护认证制度，加强对重要数据、企业商业秘密和个人信息的保护；强化平台企业数据安全保护责任；加强数据交易安全管理与监督保障；建立健全数据出境安全管理制度和安全评估机制。

“十四五”时期，数据要素市场化进程将加速，需从市场制度、交易主体、技术人才支撑等多维度破除数据要素市场瓶颈，丰富数据要素供给，激活数据要素价值，加快培育更为完善的数据要素市场。

（一）深化理论研究建立数据要素市场制度

数据权属是构建数据要素市场的重要部分，涉及个人、企业、政府、中介等多类主体，包括所有权、使用权、最终控制权、商业交易权等多种权益，生成过程复杂多变，现有法律法规尚未作出明确规定。“十四五”期间亟需加强数据要素理论研究，建立兼顾发展与规范的数据要素市场新制度，在尚未形成广泛共识的数据产权、定价、交易等问题上，构建以促进产业发展为导向的数据产权框架，支持出台数据产权标准规范、共识合约、实施细则、操作指南等，建立健全数据有效流动制度体系，引导规范数据要素市场发展，为全国性、强制性立法提供路径参考。

（二）多方协同合作培育数据交易主体

当前阶段数据要素市场主体更加重视构建闭合生态，数据孤岛普遍存在，甚至出现了一定程度的数据垄断、交易黑市等不良现象。“十四五”时期，一方面要支持合规、创新的数据流通交易平台与运营体系建设。面向数据资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等需求，发挥政府、企业、数据中介、智库机构等各自作用，探索构建涵盖交易主体认证、资产评估、价格发现、交易分润、安全保障、争议解决的新型数据交易平台和市场运营体系。另一方面要充分调动行业商协会作用，建立健全数据产权交易和行业自律机制，强化数据交易平台的数据安全保护责任，不断提高对数据安全流通溯源的认识和能力。

（三）多措并举提升数据要素利用能力

提升数据要素的使用、交易效率和安全合规利用，需要以改革创新的思维多管齐下，充分利用技术工具，培育创新型人才，构建适应数据要素特征的产业支撑体系，不断催生数据要素市场新业态新模式，兼顾数据要素开发利用和数据安全。一是强化技术创新，推动区块链、安全多方计算、联邦学习等隐私计算技术应用，从技术层面实现数据交易流通中的可用不可见，保障数据安全与发展并重。二是加快知识型、技能型、创新型数据要素相关人才培养，推行大数据岗位专项技能培训和人才能力认证。三是完善数据要素利用支撑体系，开展面向大数据技术、产品、服务供给侧企业的能力评估，建立健全适应数据要素特点的税收征收管理制度和产业监测分析体系。

作者：中国信息通信研究院 宋灵恩